TRIBUNAL PLENO 
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 9001067-30.2020.8.23.0000
Requerente: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE RORAIMA
Requerida: Assembleia Legislativa do Estado de Roraima
Relator: Juiz Convocado Luiz Fernando Mallet



RELATÓRIO
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar interposta pelo Parquet Estadual, contra a Emenda Constitucional Estadual nº 070/2020, publicada no Diário Oficial do Estado de Roraima nº 3.237, de 3 de junho de 2020.
Em síntese, a douta Procuradoria de Justiça argumenta que a Emenda Constitucional Estadual nº070/2020 “cassa”, temporariamente, a prerrogativa do Chefe do Poder Executivo Estadual de abrir créditos suplementares.
Discorre que houve a usurpação de competência por parte da ALE/RR porque “abertura de créditos suplementares é de competência exclusiva do chefe do Executivo”.
Esclarece que a ALE/RR não detém competência para legislar sobre direito financeiro uma vez que a abertura de créditos suplementares pelo chefe do Poder Executivo é legislada pela Lei Federal nº 4.320/64, de modo que está usurpando competência da União.
Defende, também, que a Emenda constitucional estadual ora questionada acaba por interferir numa prerrogativa que é conferida ao Chefe do Poder Executivo, desequilibrando a harmonia e o princípio da independência entre os poderes.
Ao final, requer a concessão da medida cautelar para “suspender, até decisão final da ação, a eficácia da Emenda Constitucional Estadual nº. 070/2020” e, no mérito, pugna pela a declaração de inconstitucionalidade Emenda à Constituição Estadual de nº 070/2020.
A Assembleia Legislativa do Estado de Roraima foi notificada e prestou informações no EP 17.1.
O Governador do Estado de Roraima foi notificado e, por intermédio  da Procuradoria-Geral do Estado (EP 15.1), manifestou-se pela inconstitucionalidade da norma.
O feito foi levado a julgamento ocasião em que o Tribunal Pleno desta Corte concedeu a cautelar vindicada - EP 41.1.
Em seguida, as partes ratificaram suas manifestações anteriores (EP 65, 67 e 70).
É o Relatório.
Boa Vista/RR, 17 de maio de 2021.
Juiz Convocado Luiz Fernando Mallet Relator


VOTO
A ação direta de inconstitucionalidade visa a análise da lei, a fim de decidir se há ou não adequação da norma infraconstitucional à Constituição.
A Constituição do Estado de Roraima dispõe sobre a legitimidade do Ministério Público para propor ação desta espécie (Art. 79, inc. III da CE/RR), bem como a competência desta Corte de Justiça para o seu julgamento (art. 77, INC. X alínea e, da Constituição Roraimense).
Assim, atendidos os pressupostos legais, conheço da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.
No mérito, trata-se de ação direta de inconstitucionalidade em que o Parquet Estadual almeja a suspensão da eficácia da Emenda Constitucional Estadual nº 070/2020, publicada no Diário Oficial do Estado de Roraima nº 3.237, de 3 de junho de 2020, sob o argumento de que a citada emenda fere o equilíbrio e harmonia entre os poderes estaduais e invade a competência do Chefe do Poder Executivo.
O ato impugnado, objeto deste litígio está assim redigido:
EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 070, DE 03 DE JUNHO DE 2020 Altera o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias para instituir Regime Fiscal durante a calamidade pública e dá outras providências.
A MESA DIRETORA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE RORAIMA promulga:
Art. 1° O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorar acrescido dos arts. 18 e 19:
Art. 18. Durante a vigência do estado de calamidade pública reconhecido pela Assembleia Legislativa em razão de emergência de saúde pública, o
Estado adotará política fiscal e financeira voltada para o combate à pandemia.
§ 1º Fica vedada ao Poder Executivo, durante o estado de calamidade pública, a abertura de crédito suplementar e a realização de remanejamento de recursos ao Poder Legislativo, Poder Judiciário, Ministério Público Estadual, Defensoria Pública Estadual, Tribunal de Contas do Estado e Ministério Público de Contas do Estado de Roraima.
§ 2º A vedação constante no § 1º não engloba os repasses de qualquer natureza à Secretaria de Saúde do Estado de Roraima.
§3° Os recursos constitucionais e legais, sujeitos à destinação obrigatória, e as emendas parlamentares individuais e coletivas não estão compreendidos na vedação do § 1º.
§ 4º Em caso de necessidade, o chefe do Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo, que deverá deliberar em 48 horas, solicitação de abertura de crédito suplementar e a realização de remanejamento de recursos.
Art. 19. Em caso de irregularidade ou de descumprimento dos limites desta Emenda Constitucional, a Assembleia Legislativa poderá sustar, por decreto legislativo, qualquer decisão de órgão ou entidade do Poder Executivo.
Art. 2º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação e terá vigência até 31 de dezembro de 2020 ou enquanto durar o estado de calamidade pública reconhecido pela Assembleia Legislativa de Roraima.
Pela análise de tais disposições, é evidente que a EC Nº 70/2020 vedou, durante o estado de emergência pública de saúde, ao Chefe do Poder Executivo a abertura de crédito suplementar e a realização de remanejamento de recursos ao Poder Legislativo, Poder Judiciário, Ministério Público Estadual, Defensoria Pública Estadual, Tribunal de Contas do Estado e Ministério Público de Contas do Estado de Roraima.
Vale lembrar que a abertura de créditos suplementares tem por escopo um reforço à dotação orçamentária existente, sobretudo quando os créditos orçamentários se tornam insuficientes.
A Constituição do Estado de Roraima, a teor do art. 63, estabelece que é de competência privativa do Governador a iniciativa de Leis que disponham sobre plano Plurianual, Diretrizes Orçamentárias, Orçamento, matéria fiscal e tributária (inc. I), assim como a abertura de créditos extraordinários (inc. X).
Anoto que a Lei Orçamentária do Estado de Roraima de 2020 (Lei Estadual N° 1.371/2020) autoriza o Chefe do Poder Executivo a “abrir créditos suplementares, com a finalidade de atender a insuficiência de dotações orçamentárias, até o limite de 10% (dez por cento) da despesa orçamentária fixada no art. 3° desta Lei, mediante a utilização de recursos provenientes (...)”.
Nesse Rastro, a Lei nº 4.320/64 estatuiu Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, estabelecendo, nos termos dos arts. 7º, I, 41, 42, e 43, que a abertura de créditos suplementares será realizada por ato do Poder Executivo, observe-se:
Art. 7° A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:
I - Abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as disposições do artigo 43
Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:
I- suplementares, os destinados a refôrço de dotação orçamentária;II- especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;III- extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.
Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo.
Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.
Como se vê, a lei exige decreto do Executivo para abertura de crédito suplementar, de modo que é norma geral de Direito Financeiro e orçamentário (art. 24, inc. I e II da Constituição/88), de maneira que o ato normativo estadual acabou por limitar a atuação do Poder Executivo em questão tão sensível quanto é a abertura de crédito suplementar e o remanejamento de recursos aos demais Poderes.
Logo, é evidente que a emenda constitucional ora questionada acabou por suprimir, indevidamente, prerrogativa do Chefe do Poder Executivo, o que afronta o princípio da independência e harmonia entre os poderes (art. 2º da CE/RR).
Portanto, reputo que está demonstrada a flagrante inconstitucionalidade da Emenda Constitucional nº 070/2020 uma vez que acabou por inviabilizar a possibilidade de abertura de crédito suplementar durante o estado de calamidade pública causada pela pandemia do COVID-19, o que não é consentâneo com o atual Estado Democrático de Direito.
A esse respeito:
EMENTA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N. 239/02 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. DISPOSIÇÕES CONCERNENTES A ÓRGÃOS PÚBLICOS E A ABERTURA DE CRÉDITO  SUPLEMENTAR. INICIATIVA PARLAMENTAR. VÍCIO FORMAL. 1. A Constituição do Brasil, ao conferir aos Estados- membros a capacidade de auto-organização e de autogoverno (artigo 25, caput), impõe a observância compulsória de vários princípios, entre os quais o pertinente ao processo legislativo, de modo que o legislador estadual não pode validamente dispor sobre matérias reservadas à iniciativa privativa do Chefe do Executivo. 2. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente. (ADI 2750, Relator(a): EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em  06/04/2005,  DJ    26-08-2005 PP -00005 EMENT VOL- 02202-01 PP-00141 RB v. 17, n. 505, 2005, p. 52 RTJ VOL-00195-01 PP-00019)
EMENTA Lei do Distrito Federal, de iniciativa parlamentar, instituidora de vantagens a servidores militares daquela Unidade da Federação, a serviço da Casa Militar e da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República. Inconstitucionalidade declarada, por invasão da iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, bem como da competência da União, para legislar sobre a remuneração dos servidores integrantes dos organismos de segurança do Distrito Federal.(ADI 1475, Relator(a): OCTAVIO GALLOTTI, Tribunal Pleno, julgado em 19/10/2000, DJ 04-05- 2001 PP-00002 EMENT VOL-02029-01 PP-00101)
EMENTA LEI ORÇAMENTÁRIA. MUNICÍPIO DE LAGOA SANTA. ABERTURA DE CRÉDITO SUPLEMENTAR. MATÉRIA DE COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO EXECUTIVO. LIMINAR DEFERIDA.-A emenda parlamentar a projeto de lei de iniciativa privativa do Executivo não pode acrescentar dispositivo que trate de matéria diversa daquela inserida no projeto original.-Os créditos suplementares a que se referem o art. 6º da Lei 4.121, de 26/12/2017, devem ter dotação orçamentária específica e ser aprovados por lei proposta pelo Chefe do Poder Executivo, uma vez que apenas o Poder Executivo tem conhecimento amplo de suas receitas e das necessidades do Município. (TJMG - Ação Direta Inconst  1.0000.18.067915-1/000, Relator(a): Des.(a) Wander Marotta , ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 10/10/2018, publicação da súmula em 17/10/2018).
Como corolário, estando evidente a inconstitucionalidade da norma em discussão, é certo que está viciada de nulidade desde a sua criação, não podendo, portanto, produzir qualquer efeito válido.
A doutrina de Marcelo Novelino1 é elucidativa quanto ao tema, vejamos:
“A decisão que declara a inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo produz, em regra, efeitos retroativos (ex tunc). Este entendimento tem como fundamento a concepção de que a lei inconstitucional é um ato nulo (teoria da nulidade) e que, portanto, tem um vício de origem que será apenas declarado pelo Tribunal.”
No mais, a Suprema Corte desse país adota o posicionamento de que uma norma inconstitucional é um ato nulo, ou seja, não deve produzir nenhum efeito válido desde a sua edição.
Por isso, em regra, a decisão em sede de controle de constitucionalidade pela via concentrada terá efeito ex tunc.
Em reforço:
EMENTA EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL Nº 3.642/05, QUE “DISPÕE SOBRE A COMISSÃO PERMANENTE DE DISCIPLINA DA POLÍCIA CIVIL DO DISTRITO FEDERAL”. AUSÊNCIA DE PEDIDO ANTERIOR. NECESSIDADE DE MODULAÇÃO DOS EFEITOS. 1. O art. 27 da Lei nº 9.868/99 tem fundamento na própria Carta Magna e em princípios constitucionais, de modo que sua efetiva aplicação, quando presentes os seus requisitos, garante a supremacia da Lei Maior. Presentes as condições necessárias à modulação dos efeitos da decisão que proclama a inconstitucionalidade de determinado ato normativo, esta Suprema Corte tem o dever constitucional de, independentemente de pedido das partes, aplicar o art. 27 da Lei nº 9.868/99. 2. Continua a dominar no Brasil a doutrina do princípio da nulidade da lei inconstitucional. Caso o Tribunal não faça nenhuma ressalva na decisão, reputa-se aplicado o efeito retroativo. Entretanto, podem as partes trazer o tema em sede de embargos de declaração. 3. Necessidade de preservação dos atos praticados pela Comissão Permanente de Disciplina da Polícia Civil do Distrito Federal durante os quatro anos de aplicação da lei declarada inconstitucional. 4. Aplicabilidade, ao caso, da excepcional restrição dos efeitos prevista no art. 27 da Lei 9.868/99. Presentes não só razões de segurança jurídica, mas também de excepcional interesse social (preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio – primado da segurança  pública), capazes de prevalecer sobre o postulado da nulidade da lei inconstitucional. 5. Embargos declaratórios conhecidos e providos para esclarecer que a decisão de declaração de inconstitucionalidade da Lei distrital nº 3.642/05 tem eficácia a partir da data da publicação do acórdão embargado.(ADI 3601 ED, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 09/09/2010, DJe-244 DIVULG 14-12-2010 PUBLIC 15-12-2010 EMENT VOL-02451-01 PP-00001 RTJ VOL-00217-01 PP-00230)
EMENTA RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO PELO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO/RJ - PLEITO RECURSAL QUE BUSCA A APLICAÇÃO, NO CASO, DA TÉCNICA DA MODULAÇÃO DOS EFEITOS TEMPORAIS DA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE - IMPOSSIBILIDADE, PELO FATO DE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NÃO HAVER PROFERIDO DECISÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE PERTINENTE AO ATO ESTATAL QUESTIONADO - JULGAMENTO DA SUPREMA CORTE QUE SE LIMITOU A FORMULAR, NA ESPÉCIE,  MERO JUÍZO NEGATIVO DE RECEPÇÃO - NÃO-RECEPÇÃO E INCONSTITUCIONALIDADE: NOÇÕES CONCEITUAIS QUE NÃO SE CONFUNDEM - RECURSO IMPROVIDO. 1. CONSIDERAÇÕES SOBRE O VALOR DO ATO INCONSTITUCIONAL - OS DIVERSOS GRAUS DE INVALIDADE DO ATO EM CONFLITO COM A CONSTITUIÇÃO: ATO INEXISTENTE? ATO NULO? ATO ANULÁVEL (COM EFICÁCIA "EX TUNC" OU COM EFICÁCIA "EX NUNC")? - FORMULAÇÕES TEÓRICAS - O "STATUS QUAESTIONIS" NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 2. MODULAÇÃO TEMPORAL DOS EFEITOS DA DECISÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE: TÉCNICA INAPLICÁVEL QUANDO SE TRATAR DE JUÍZO NEGATIVO DE RECEPÇÃO DE ATOS PRÉ-CONSTITUCIONAIS. - A declaração de inconstitucionalidade reveste- se, ordinariamente, de eficácia "ex tunc" (RTJ 146/461-462 - RTJ 164/506- 509), retroagindo ao momento em que editado o ato estatal reconhecido inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal. - O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido, excepcionalmente, a possibilidade de proceder à modulação ou limitação temporal dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, mesmo quando proferida, por esta Corte, em sede de controle difuso. Precedente: RE 197.917/SP, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA (Pleno). - Revela-se inaplicável, no entanto, a teoria da limitação temporal dos efeitos, se e quando o Supremo Tribunal Federal, ao julgar determinada causa, nesta formular juízo negativo de recepção, por entender que certa lei pré-constitucional mostra-se materialmente incompatível com normas constitucionais a ela supervenientes. - A não-recepção de ato estatal pré- constitucional, por não implicar a declaração de sua inconstitucionalidade - mas o reconhecimento de sua pura e simples revogação (RTJ 143/355 - RTJ  145/339)  -,  descaracteriza  um   dos  pressupostos  indispensáveis  à utilização da técnica da modulação temporal, que supõe, para incidir, dentre outros elementos, a necessária existência de um juízo de inconstitucionalidade. - Inaplicabilidade, ao caso em exame, da técnica da modulação dos efeitos, por tratar-se de diploma legislativo, que, editado em 1984, não foi recepcionado, no ponto concernente à norma questionada, pelo vigente ordenamento constitucional. (AI 589789 AgR, Relator(a): CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 12/09/2006, DJ 07-12- 2006 PP-00064 EMENT VOL-02259-07 PP-01234).
EMENTA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EFEITOS DA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE EM TESE PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE DIREITO ADQUIRIDO. Acórdão que prestigiou lei estadual a revelia da declaração de inconstitucionalidade desta ultima pelo Supremo. Subsistência de pagamento de gratificação mesmo após a decisão erga omnes da corte. Jurisprudência do STF no sentido de que a retribuição declarada inconstitucional não e de ser devolvida no período de validade inquestionada da lei de origem - mas tampouco paga após a declaração de inconstitucionalidade. Recurso extraordinário provido em parte. (RE 122202, Relator(a): FRANCISCO REZEK, Segunda Turma, julgado em 10/08/1993, DJ 08-04-1994 PP-07243 EMENT VOL-01739-05 PP-00945).
Por tal razão, a norma deve ser retirada do ordenamento jurídico desde a sua criação, consagrando a eficácia retroativa (ex tunc) da decisão de inconstitucionalidade.
DISPOSITIVO
Do exposto, JULGO PROCEDENTE A AÇÃO, para, confirmando os efeito da cautelar anteriormente deferida (EP 41), declarar a inconstitucionalidade da Emenda Constitucional Estadual nº 070/2020, publicada no Diário Oficial do Estado de Roraima nº 3.237, de 3 de junho de 2020, com efeitos ex tunc.
Comunique-se à Assembleia Legislativa deste Estado, nos termos do art. 79, §2º da Constituição de Roraima e art. 144, §2º do RITJRR.
É como Voto.
Boa Vista, 1º de setembro de 2021. (assinado digitalmente – Lei nº 11.419/06)
Juiz Convocado Luiz Fernando Mallet - Relator


EMENTA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL ESTADUAL Nº 70/2020. VEDAÇÃO DE ABERTURA DE CRÉDITO SUPLEMENTAR DURANTE A PANDEMIA DO COVID-19. SUPRESSÃO DE PRERROGATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO. LIMINAR CONFIRMADA. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA.1. Deve ser declarada a inconstitucionalidade da Emenda Constitucional nº 070/2020 à Constituição de Roraima uma vez que  cassou, temporariamente, durante o estado de calamidade pública causada pela pandemia do COVID-19, a prerrogativa do Chefe do Poder Executivo Estadual de abertura de crédito suplementar, o que não é consentâneo com o atual Estado Democrático de Direito diante da ingerência do Poder Legislativo no Poder Executivo, o que afronta o princípio constitucional da separação dos Poderes.2. Ação direta de inconstitucionalidade julga procedente, retirando-se a norma impugnada do ordenamento jurídico desde a sua criação, consagrando a eficácia retroativa (ex tunc) da decisão de inconstitucionalidade, confirmando-se a liminar outrora concedida.


ACÓRDÃO
Vistos, relatados e  discutidos  os presentes autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade, acordam os  Excelentíssimos  Senhores Desembargadores integrantes do Tribunal Pleno, à unanimidade em declarar a inconstitucionalidade da Emenda Constitucional Estadual nº 070/2020, com efeitos ex tunc, nos termos do voto do Relator, que fica fazendo parte integrante deste Julgado.
Participaram do julgamento o Des. Cristóvão Suter (Presidente), Des. Ricardo Oliveira (Julgador), Des. Mozarildo Cavalcanti (Julgador), o Juiz Convocado Antonio Martins (Julgador), a Juíza Convocada Graciete Ribeiro (Julgadora) e o Juiz Convocado Jarbas Lacerda de Mirada (Julgador), os quais acompanharam o Relator, o Juiz Convocado Luiz Fernando Mallet. Presente, também, o(a) representante da douta Procuradoria de Justiça.
Sessão híbrida do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Roraima, ao primeiro dia do mês de setembro de 2021.
Juiz Convocado LUIZ FERNANDO MALLET– Relator


1 Novelino, Marcelo. Direito Constitucional/ Marcelo Novelino. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2012. Pg. 302