CÂMARAS REUNIDAS

Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas nº 9002800-94.2021.8.23.0000Requerente: Estado de RoraimaRequerido: Gledson Saboia TelesAdvogado: Thales Garrido Pinho Forte OAB/RR 776Terceiros interessados: Adine da Silva Ramos e outrosAdvogado: André Luís Villória Brandão OAB/RR 276 e Francisco Ângelo Gomes Chaves OAB/RR 2252-ARelator: Des. Jésus Nascimento


VOTO

1. Do juízo de admissibilidade do IRDR
Regularmente admitidos e processados os presentes autos de Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas - IRDR, saliento que os argumentos relativos à sua inadmissão, cuidam-se trata de matéria preclusa, devidamente analisada por meio do julgamento colegiado das Câmaras Reunidas, conforme acórdão juntado no EP 34.1, datado de 18/07/2022. Posteriormente, em 21/09/2022, no EP 55.1, Adine da Silva Ramos e outros interessados ingressaram no feito e alegaram além da questão de mérito, uma preliminar de não conhecimento do incidente em virtude do suscitante ter mencionado uma ação de progressão horizontal entre outras duas de progressão vertical, cuidando-se de ações distintas que não tem o mesmo objeto e causa de pedir. Em relação a essa arguição dos terceiros interessados, entendo que se trata de questão de somenos, cuidando-se de equívoco que não impede a apreciação do incidente, haja vista que a situação controversa em inúmeras ações é manifesta, conforme o decisum do colegiado das Câmaras Reunidas acima citado, restando evidente que a matéria aqui discutida restringe-se ao reconhecimento da prescrição relacionada à progressão vertical.

2. Do mérito
Como visto, cuidam os autos de Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas formulado pelo Estado de Roraima, visando a fixação de tese jurídica por esta egrégia Corte acerca da seguinte questão controversa: saber se os valores retroativos a título de progressão vertical se submetem ou não ao limite da prescrição quinquenal (Súmula 85 do STJ e Decreto Federal n. 20.910/1932), quando não é negado o direito à progressão administrativamente. O suscitante alega que há decisões judiciais conflitantes sobre o tema, com julgamentos favoráveis e contrários ao reconhecimento da prescrição quinquenal, o que ameaça a isonomia e a segurança jurídica. Para tanto, na petição de instauração apontou a existência de dois entendimentos acerca da questão, os quais podem ser assim resumidos (EP 1.1): Entendimento 01 Reconhecer o pagamento de valores retroativos decorrentes de progressão administrativamente concedida, sem observar o limite da prescrição quinquenal.
Entendimento 02 O pagamento dos valores retroativos deve observar a prescrição quinquenal, haja vista que a omissão do Poder Público de deixar de pagar a progressão prevista em lei, trata-se de obrigação de trato sucessivo, razão pela qual deve ser declarada a prescrição das parcelas referentes aos 05 anos anteriores à propositura da ação.
O tema em comento possui diversas demandas neste Tribunal, havendo, neste momento, 2.431 processos sobrestados em razão da questão em julgamento ora discutida, o que reforça a necessidade de análise do tema, a fim de se evitar decisões díspares. Pois bem. Inicialmente, cumpre elucidar que a progressão funcional constitui, de forma geral, o avanço dos servidores na carreira, condicionada ao tempo de efetivo exercício, à obtenção de boa avaliação funcional periódica ou realização de cursos de aperfeiçoamento. A progressão funcional para os servidores da Carreira de Magistério da Educação Básica encontra-se prevista na Lei Estadual n. 892/2013, nos seguintes termos: Art. 19. O desenvolvimento funcional do servidor da Carreira de Magistério da Educação Básica, incluindo os titulares dos cargos de Orientador Educacional e Supervisor Escolar, dar-se-á por Progressão Horizontal e Vertical. Alteração feita pelo Art. 2º. - Lei Ordinária nº 1.222, de 11 de dezembro de 2017. I – Progressão horizontal; II – Progressão vertical. Parágrafo único. Os certificados de cursos de pós-graduação, para efeitos de progressão na Carreira, são aqueles obtidos em cursos ou programas vinculados à área específica do currículo da Educação Básica ou a área de Educação, observado o disposto no inciso XIII, do art. 5º, desta Lei. (grifei)
Necessário notar que existem dois tipos de progressão, a vertical e a horizontal, definidas nos arts. 21 e 22 da mencionada lei: Art. 21. A progressão horizontal consiste na passagem do servidor de um padrão para o imediatamente superior, dentro da mesma classe, mediante avaliação periódica de desempenho e cumprimento do interstício de 2 (dois) anos no nível em que se encontra. § 1º A primeira progressão na carreira dar-se-á de forma automática mediante a aprovação no estágio probatório. § 2º Na avaliação em que o servidor obtiver resultado insatisfatório, não terá direito à progressão horizontal. (grifei)
Art. 22. A progressão vertical consiste na elevação do servidor para o padrão inicial da classe correspondente à nova titulação, do mesmo cargo, mediante apresentação da documentação exigida para atender o disposto no art. 23 desta Lei. Parágrafo único. O servidor com direito a progressão vertical deverá requerê-la, a qual sendo concedida integrará a remuneração no exercício financeiro subsequente, com efeitos contados à data do requerimento, após publicação no Diário Oficial do Estado do ato emitido pela Comissão de Gestão do Plano de Cargos, Carreiras e Remunerações dos Servidores da Educação Básica do Estado de Roraima (CGPEB). (grifei)
A situação versada no processo paradigma (0801730-69.2020.8.23.0010) indica que foi formulado pedido de concessão de progressão vertical pelo autor, conforme relatório lançado nos autos: Trata-se de Apelação Cível interposta em face da Sentença (EP 35), proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Boa Vista, nos autos da ação de cobrança de numeração em epígrafe, que julgou procedente o pedido inicial para condenar o requerido – ora apelante – ao pagamento de R$ 65.478,03, referente a diferenças salarias retroativas oriundas de progressão vertical. Em suas razões recursais (EP 41), alegou o apelante, em apertada síntese, que: 1. As verbas anteriores a 21/01/2015 estão atingidas pela prescrição quinquenal, considerando que a ação foi proposta em 21/01/2020; 2. Não há possibilidade de pagamento em virtude da Lei Complementar Federal nº 173/2020 e dos decretos de calamidade financeira que suspenderam a concessão de qualquer vantagem, adequação ou remuneração e/ou pagamento a servidores. Requereu, ao final, a reforma da sentença, para julgar improcedentes os pedidos autorais ou, subsidiariamente, a suspensão dos autos até 31/12/2021. Em suas contrarrazões (EP 45), pugnou o apelado, em suma, pelo desprovimento do recurso. Remetidos e distribuídos, vieram os autos conclusos para decisão do Relator. (grifei)
Em decisão monocrática em recurso de apelação (0801730-69.2020.8.23.0010 EP 8.1), o então relator, juiz convocado Antônio Augusto Martins Neto, deu parcial provimento ao recurso do Estado, limitando o pagamento da progressão de forma retroativa, aos cinco anos anteriores ao ajuizamento da ação, reconhecendo a prescrição quinquenal, com fundamento na Súmula 85 do STJ, e nos seguintes termos:
Primeiramente, consoante já aduzido no relatório, a parte apelante alegou a ocorrência da prescrição quinquenal das verbas.
Imperioso salientar que as questões de ordem pública podem ser arguidas a qualquer tempo e grau de jurisdição, podendo ser, inclusive, conhecidas de ofício. Nesse sentido:
PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM APELAÇÃO CÍVEL. PRESCRIÇÃO. DÍVIDA. ARRENDAMENTO RURAL. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. POSSIBILIDADE DE ANÁLISE EM EMBARGOS. APLICABILIDADE DO ART. 206, § 3º, I DO CÓDIGO CIVIL. 1. O colendo STJ firmou compreensão de que a matéria relativa a prescrição é matéria de ordem pública e cognoscível, portanto, de ofício e em qualquer grau de jurisdição. 2. Os tribunais pátrios têm entendido que o prazo prescricional relativo às dívidas decorrentes de arrendamento rural é de 03 (três) anos, nos termos do art. 206, § 3º, I do CC. (TJ-RR - EDecAC: 08112878520178230010 0811287-85.2017.8.23.0010, Relator: Des. JEFFERSON FERNANDES DA SILVA , Data de Publicação: DJe 09/03/2020. (grifei)
Dito isto, assiste razão, no primeiro ponto, o recorrente.
Isso porque estabelece de forma clara o art. 1º, do Decreto n.º 20.910/1932 que:
Art. 1º. As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados data do ato ou fato do qual se originarem.
Nesse contexto, o colendo Superior Tribunal de Justiça editou a súmula 85, fixando o entendimento de que nas relações de trato sucessivo em que a Fazenda Pública figure como devedora, quando não tiver sido negado o próprio direito reclamado, não ocorre a prescrição do fundo de direito, mas somente das parcelas anteriores ao quinquênio que precedeu à propositura da demanda.
In casu, considerando que a ação foi proposta em 21/01/2020, todas as prestações anteriores a 21/01/2015 encontram-se alcançadas pelo fenômeno da prescrição.
Assim tem sido o entendimento deste e. Tribunal:. (grifei)
Entretanto, posteriormente, em sede de embargos de declaração, o referido relator modificou sua decisão para reconhecer que o prazo prescricional ficou suspenso diante da existência de processo administrativo em curso, reconhecendo a vigência do Decreto n. 20.910/1932, colacionando jurisprudência mais recente do STJ, que não conflita com o enunciado da Súmula 85 do mesmo sodalício (EP 22.1):
No caso em exame, o processo administrativo ainda não foi concluído, não havendo notícia, até o ajuizamento da ação de cobrança, de que a Administração tenha praticado algum ato que configurasse o desinteresse em quitar a dívida. Portanto, tendo a prescrição sido interrompida pelo reconhecimento administrativo do direito, o prazo prescricional ficou suspenso desde então, porque o processo administrativo ainda não findou. Importante salientar que a alegação do Embargado de que o art. 4º do Decreto n.º 20.910/32 somente se aplica à dívida considerada líquida e no âmbito administrativo não se sustenta, conforme jurisprudência pacífica do STJ, já citada, que reconhece, no âmbito judicial, a suspensão da prescrição com base no referido dispositivo legal.
Diante do exposto, conheço do recurso e os presentes Embargos e ACOLHO os presentes Embargos de Declaração, dando-lhes excepcionais efeitos infringentes, para modificar o julgado e NEGAR PROVIMENTO à Apelação Cível. grifei Mantenho os honorários advocatícios sucumbenciais em 15% (quinze por cento) sobre o valor da condenação, mas somente para o apelante, em razão dos efeitos infringentes dos Embargos de Declaração. Intimem-se. (grifei)
Desse modo, o incidente ora analisado irá apreciar se há aplicação da prescrição quinquenal nos casos relacionados aos pedidos de concessão de progressão vertical, que consiste na elevação do servidor para o padrão inicial da classe correspondente à nova titulação, do mesmo cargo, mediante apresentação da documentação exigida.
Destarte, reafirmo o risco de ofensa à isonomia e à segurança jurídica no presente caso, ressaltando que “o risco de ofensa à isonomia e à segurança jurídica estará presente quando existirem decisões conflitantes sobre a mesma questão de direito no âmbito da competência territorial do Tribunal, ainda que proferidas apenas em primeira instância” (MENDES, Aluisio Gonçalves de Castro; PORTO, J. R. M. Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas: Panorama e perspectivas. 1. ed. Salvador: Juspodivm, 2020 p. 473).
Além disso, o quantitativo de processos sobrestados no âmbito desta Corte indica que a questão possui repetitividade acentuada, revelando a necessidade de assegurar o tratamento isonômico das partes que estejam na mesma situação de fato, aguardando o julgamento do seu processo. A esse respeito, convém mencionar a lição dos doutrinadores Mendes e Porto: O tratamento isonômico às partes que estejam na mesma situação de fato e que sejam destinatárias da mesma norma jurídica, pelo Estado no exercício da função jurisdicional, é projeção do direito fundamental à igualdade. As partes têm direito ao tratamento igualitário pelo Judiciário, considerando que os direitos fundamentais são oponíveis também ao Estado, que tem o dever de garanti-los, protegê-los e respeitá-los. (MENDES, Aluisio Gonçalves de Castro; PORTO, J. R. M. Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas: Panorama e perspectivas. 1. ed. Salvador: Juspodivm, 2020 p. 472).
Entendo que merecem diferenciação as seguintes situações quanto ao pedido de concessão de progressão funcional. A primeira situação ocorre quando não há nenhum requerimento ou processo administrativo pendente de análise que suspenda o curso da prescrição. Nesse caso, o Superior Tribunal de Justiça possui entendimento consolidado de que deve ser reconhecida a prescrição quinquenal, nos termos da Súmula 85, que assim dispõe: Súmula nº 85 STJ: Nas relações jurídicas de trato sucessivo em que a Fazenda Pública figure como devedora, quando não tiver sido negado o próprio direito reclamado, a prescrição atinge apenas as prestações vencidas antes do qüinqüênio anterior à propositura da ação.
Ademais, o art. 1.º do Decreto n. 20.910, de 06 de janeiro de 1932, que regula a prescrição quinquenal, prevê: Decreto n.º 20.910/1932 Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.
Já no segundo caso, conforme regramento do art. 4.º do Decreto n. 20.910/1932, há as hipóteses de existência de requerimento ou processo administrativo pendente de análise; ou ainda, o reconhecimento da dívida não adimplida, que suspende a prescrição.
Corroborando o entendimento, há posicionamento do STJ no mesmo sentido:
AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. PRESTAÇÕES DE TRATO SUCESSIVO. PRESCRIÇÃO. ENUNCIADO N. 85 DA SÚMULA DO STJ. INCIDÊNCIA. PEDIDO ADMINISTRATIVO NÃO SOLUCIONADO ATÉ A PROPOSITURA DA AÇÃO. SUSPENSÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL. PRECEDENTES. - Pendente requerimento administrativo, deve-se reconhecer a suspensão da contagem do prazo prescricional, que só se reinicia após a decisão final da administração. Precedentes.Agravo regimental improvido. (STJ - AgRg no AREsp: 178868 SP 2012/0096504-1, Relator: Ministro CESAR ASFOR ROCHA, Data de Julgamento: 26/06/2012, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 07/08/2012). (grifei)
RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. ART. 543-C DO CPC E RESOLUÇÃO STJ N.º 08/2008. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. INCORPORAÇÃO DE QUINTOS. MEDIDA PROVISÓRIA N.º 2.225-45/2001. PERÍODO DE 08.04.1998 A 05.09.2001. MATÉRIA JÁ DECIDIDA NA SISTEMÁTICA DO ART. 543-C DO CPC. POSSIBILIDADE EM ABSTRATO. AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL NO CASO CONCRETO. RECONHECIMENTO ADMINISTRATIVO DO DIREITO. AÇÃO DE COBRANÇA EM QUE SE BUSCA APENAS O PAGAMENTO DAS PARCELAS DE RETROATIVOS AINDA NÃO PAGAS. (...) 5. O ato administrativo de reconhecimento do direito pelo devedor importa (a) interrupção do prazo prescricional, caso ainda esteja em curso (art. 202, VI, do CC de 2002); ou (b) sua renúncia, quando já se tenha consumado (art. 191 do CC de 2002). 6. Interrompido o prazo, a prescrição volta a correr pela metade (dois anos e meio) a contar da data do ato que a interrompeu ou do último ato ou termo do respectivo processo, nos termos do que dispõe o art. 9º do Decreto n.º 20.910/32. Assim, tendo sido a prescrição interrompida no curso de um processo administrativo, o prazo prescricional não volta a fluir de imediato, mas apenas "do último ato ou termo do processo", consoante dicção do art. 9º, in fine, do Decreto 20.910/32. 7. O art. 4º do Decreto 20.910/32, secundando a regra do art. 9º, fixa que a prescrição não corre durante o tempo necessário para a Administração apurar a dívida e individualizá-la a cada um dos beneficiados pelo direito.
8. O prazo prescricional suspenso somente volta a fluir, pela metade, quando a Administração pratica algum ato incompatível com o interesse de saldar a dívida, quando se torna inequívoca a sua mora. 9. No caso, o direito à incorporação dos quintos surgiu com a edição da MP n. 2.225-45/2001. Portanto, em 04 de setembro de 2001, quando publicada a MP, teve início o prazo prescricional quinquenal do art. 1º do Decreto 20.910/32. 10. A prescrição foi interrompida em 17 de dezembro de 2004 com a decisão do Ministro Presidente do CJF exarada nos autos do Processo Administrativo n.º 2004.164940, reconhecendo o direito de incorporação dos quintos aos servidores da Justiça Federal. 11. Ocorre que este processo administrativo ainda não foi concluído. Assim, como ainda não encerrado o processo no bojo do qual foi interrompida a prescrição e tendo sido pagas duas parcelas de retroativos, em dezembro de 2004 e dezembro de 2006, está suspenso o prazo prescricional, que não voltou a correr pela metade, nos termos dos art. 9º c/c art. 4º, ambos do Decreto 20.910/32. Prescrição não configurada. VERBAS REMUNERATÓRIAS. CORREÇÃO MONETÁRIA E JUROS DEVIDOS PELA FAZENDA PÚBLICA. LEI 11.960/09, QUE ALTEROU O ARTIGO 1º-F DA LEI 9.494/97. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL POR ARRASTAMENTO (ADIN 4.357/DF). (...) (STJ - REsp: 1270439 PR 2011/0134038-0, Relator: Ministro CASTRO MEIRA, Data de Julgamento: 26/06/2013, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 02/08/2013)
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. PRESCRIÇÃO. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. SUSPENSÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL. 1. Consoante a jurisprudência do STJ, "pendente requerimento administrativo, deve-se reconhecer a suspensão da contagem do prazo prescricional, que só se reinicia após a decisão final da administração" (AgRg no AREsp 178.868/SP, Rel. Ministro Cesar Asfor Rocha, Segunda Turma, julgado em 26/6/2012, DJe 7/8/2012). 2. O Tribunal de origem, soberano na análise fática da causa, concluiu que houve suspensão do prazo prescricional, nos termos do art. 4º do Decreto 20.910/32, à míngua de requerimento administrativo de pagamento do adicional de insalubridade. É inviável, portanto, analisar a tese defendida no Recurso Especial, pois inarredável a revisão do conjunto probatório dos autos para afastar as premissas fáticas estabelecidas pelo acórdão recorrido. 3. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido. (STJ - REsp: 1732001 PR 2018/0051178-2, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 24/04/2018, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 21/11/2018). (grifei)
Por sua vez, o Ministério Público opinou que não restam dúvidas quanto à aplicação do art. 4.º do Decreto n. 20.910/1932 e da jurisprudência do STJ à questão levantada pelo Estado (EP 49.1), conforme abaixo descrito: Numa visão perfunctória sobre o conteúdo mencionado, pode-se chegar à conclusão de que qualquer pretensão de prestação vencida anterior ao lustro previsto no art. 1º do Decreto nº 20.910/1932, restaria prescrita e, portanto, embora fosse requerida judicialmente não poderia ser concedida. Todavia, é importante assinalar que o próprio STJ dispõe de jurisprudência em sentido diverso quando a Fazenda Pública reconhece administrativamente a existência do débito, tendo como termo inicial do prazo prescricional a data base do ato de seu reconhecimento. Aliás, entende a 1ª Turma da Corte Superior que o reconhecimento do débito implica renúncia ao prazo prescricional já transcorrido. (...) Em virtude das considerações acima expendidas, resta claro que o núcleo do raciocínio esposado no referido julgado, e em tantos outros, conduz à óbvia constatação de que o ente estatal tenta aproveitar-se da própria torpeza para se locupletar de seu dever constitucional, invocando a jurisprudência da corte e a legislação de regência para esquivar-se do pagamento de seus débitos. Não se pode perder de vista, inclusive, que esta Corte de Justiça, em diversos julgados, dispõe de entendimento idêntico ao do STJ com relação à suspensão do prazo prescricional na hipótese do reconhecimento do débito sem a necessária conclusão do procedimento administrativo de pagamento. (grifei)
Considerando as manifestações mencionadas, se há perquirição administrativa sobre o direito à progressão vertical ou se o Estado reconhece a dívida por meio de portaria, mas não efetua o pagamento, não se pode falar em prescrição, sendo um contra senso o ente público se beneficiar de sua inércia. Nessa vereda, dirimindo a controvérsia jurídica verificada neste IRDR, proponho a fixação da seguinte tese jurídica: Eventuais requerimento e processo administrativo pendente de análise, ou demora no pagamento de dívida reconhecida, suspendem o prazo da prescrição quinquenal para pagamento de valores retroativos devidos a título de progressão funcional, conforme o disposto no art. 4.º do Decreto n. 20.910/1932 e em consonância com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ).É como voto.Boa Vista (RR), data constante do sistema.
Des. Jésus Nascimento - Relator.

EMENTA
DIREITO CIVIL – INCIDENTE DE RESOLUÇÃO DE DEMANDAS REPETITIVAS (IRDR) – PROGRESSÃO VERTICAL – PROFESSORES DA REDE ESTADUAL DE ENSINO – DECISÕES CONFLITANTES QUANTO AO RECONHECIMENTO DA PRESCRIÇÃO QUINQUENAL – VIGÊNCIA DO DECRETO N. 20.910/1932 – REQUERIMENTO, PROCESSOS ADMINISTRATIVO DO TITULAR DO DIREITO OU DEMORA NO PAGAMENTO DE DÍVIDA RECONHECIDA SUSPENDE A PRESCRIÇÃO – PRAZO PRESCRICIONAL RECONHECIDO – SITUAÇÃO DE DIREITO MATERIAL DIRIMIDA.


ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes das Câmaras Reunidas, do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Roraima, à unanimidade de votos, em julgar procedente o presente Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas, nos termos do voto do Relator., fixando como tese: “Eventuais requerimento e processo administrativo suspendem o prazo da prescrição quinquenal para pagamento de valores retroativos devidos a título de progressão funcional, ainda que não tenha sido negado administrativamente o direito à progressão, conforme o disposto no art. 4º do Decreto nº 20.910/1932 e em consonância com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ).”Participaram do julgamento o Des. Almiro Padilha (Presidente, em exercício), Des. Jésus Nascimento (Relator), Des.ª Elaine Bianchi, Des. Cristóvão Suter, Des. Erick Linhares e Juiz Convocado Fernando Mallet.
Sessão Virtual do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Roraima, aos 24 dias do mês de julho do ano de 2024.

Des. Jésus Nascimento - Relator.